Relazione

dal Trattato che introduce la Costituzione europea

…Ogni cittadino ha il diritto di partecipare alla vita democratica dell'Unione, le decisioni sono prese nella maniera il più possibile aperta e vicina al cittadino… (I - 46).

…Le istituzioni danno ai cittadini e alle associazioni rappresentative, attraverso gli opportuni canali, la possibilità di far conoscere e di scambiare pubblicamente le loro opinioni in tutti i settori di azione dell'Unione…le istituzioni mantengono un dialogo aperto, trasparente e regolare con le associazioni rappresentative e la società civile... (I - 51).

dalla Costituzione italiana

…Ogni cittadino ha il dovere di svolgere, secondo le proprie possibilità e la propria scelta, un’attività o una funzione che concorre al progresso materiale o spirituale della società (art. 4).

…Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà (art. 118)

I) PREMESSA

La riflessione che voglio sottoporre alla Vs. attenzione riguarda il rapporto tra cittadinanza e sfera politica, nella convinzione, talvolta scontata, che sia importante mantenere vivo e vitale un collegamento più stretto fra società civile e soggetti politici ‘tradizionali’/istituzioni.

Questa convinzione prende spunto, in primo luogo, dall’attenzione che, per la mia professione, rivolgo alle dinamiche in atto a livello europeo laddove emerge forte la richiesta da parte della società di nuove forme di governance. E’ una tendenza generale, che si riflette nell’evoluzione istituzionale in atto a livello nazionale ([1]) e locale ([2]), e che si traduce in importanti processi di responsabilizzazione delle autonomie territoriali (in primis i Comuni). Per effetto di questi cambiamenti si pone, con urgenza crescente, l’avvio di processi di ridefinizione del ruolo delle autonomie istituzionali nella gestione delle funzioni pubbliche ed il ripensamento delle dinamiche concertative e di cooperazione tra pubblica amministrazione e cittadini.

Tre importanti documenti riassumono la strategia europea in tema di governance istituzionale e semplificazione legislativa (Semplificare e migliorare l’ambiente normativo, Promuovere una cultura di dialogo e di partecipazione, Sistematizzare la valutazione d’impatto da parte della Commissione) ([3]) e condividono la consapevolezza che la promozione di nuove forme di governance e di una corretta attività legislativa non sia compito solo delle istituzioni comunitarie, ma sia una responsabilità condivisa con i poteri pubblici di qualsivoglia livello, con le imprese private, e l’insieme della società civile organizzata. I principi della buona governace, ossia apertura, partecipazione, responsabilità, efficacia e coerenza corrispondono ad un esigenza oramai diffusa e costituiscono il fondamento della democrazia e del principio di legalità per qualsiasi livello di governo: globale, europeo, nazionale, regionale e locale ([4]). Di conseguenza la loro attuazione dovrebbe trovare ampio seguito negli ordinamenti nazionali e locali ([5]).

Fra i temi trattati in questi documenti assumono rilevanza, in primo luogo, l’impegno comunitario per rafforzare la cultura del dialogo e della consultazione, nell’intento di favorire il coinvolgimento delle istituzioni del territorio, delle organizzazioni della società civile, delle imprese e associazioni di categoria, dei singoli cittadini, del mondo universitario ecc… nella fase di formazione tanto delle scelte legislative, quanto di quelle programmatiche ([6]).

Tale azione partecipativa, sia ben chiaro, deve permettere alle parti interessate di esprimere un’opinione e giammai un voto, facoltà che, sappiamo bene, spetta ai soli rappresentanti eletti. Di talchè non vi sia conflitto alcuno tra le procedure di consultazione e il concetto di democrazia rappresentativa ([7]).

In secondo luogo, l’obiettivo di semplificare e migliorare la regolamentazione. A questo riguardo le linee d’azione prospettate mirano soprattutto a favorire :

- il rafforzamento delle motivazioni che corredano le proposte decisionali, che almeno nei casi più importanti dovrebbero basarsi : i) sulle consultazioni effettuate ed i risultati ottenuti; ii) sulle analisi di impatto effettuate; iii) sulla giustificazione del modello proposto; iv) sulle implicazioni finanziarie;

- l’analisi preliminare dell’impatto delle iniziative proposte.

Va da sé che le analisi non costituiscono e non sostituiscono mail il giudizio politico che può dunque discostarsene.

In secondo luogo, è rafforzata dal pensiero che una maggiore partecipazione alla vita politica, sin dalla fase di assunzione delle scelte strategiche, può avere riflessi positivi sulla qualità della vita, della convivenza e del territorio ecc…

- Perché? - Perchè attraverso le procedure di consultazione / partecipazione si riescono a formulare proposte che sono tecnicamente valide, concretamente praticabili e impostate su uno schema tutt’altro che verticistico.

In altre parole, una buona partecipazione risponde a una doppia finalità: aiuta a migliorare la qualità delle politiche e, al tempo stesso, accresce il coinvolgimento delle parti interessate e del pubblico in senso lato.

Vien da sé che, per queste ragioni, considero importante un’iniziativa quale Prove di comunicazione tra politica e società.

Il confronto fra le esperienze in atto negli ordinamenti europei mostra che la previsione di procedure di concertazione / partecipazione fra i diversi livelli di governo ed i principali interlocutori sociali è spesso presente soprattutto nelle democrazie del Nord Europa. In questi ordinamenti l’elemento partecipativo è presente sia nella fase della programmazione, sia nella fase della realizzazione. Sotto il primo profilo ciò determina il passaggio verso un approccio programmatorio di tipo aperto, in grado di coniugare, da un lato, forme di partecipazione dal basso e, dall’altro, l’esigenza di un coordinamento unitario espresso dalla leadership politica. Sotto il secondo profilo ciò comporta una più diffusa responsabilizzazione nell’assunzione delle scelte e una più concreta attuazione del principio di sussidiarietà orizzontale (oggi espresso nella Costituzione italiana). Senza dilungarmi oltre rilevo che questi orientamenti potranno trovare prossima applicazione a livello locale in attuazione alla recente proposta di riforma istituzionale ([8]).

Quanto fin qui accennato conduce anche nella direzione di una maggiore responsabilizzazione dell’amministrazione e di coerenza del suo operato, circostanza che va posta come esigenza etica.

Mi riferisco, in modo più preciso, alla consolidata presenza, nei documenti che definiscono le linee strategiche per lo sviluppo del nostro territorio, dei principi della sostenibilità (in senso ambientale, economico e sociale), proporzionalità e adeguatezza quali timonieri dell’azione pubblica. Principi, però, che (quasi) sistematicamente si scontrano con la realtà dei fatti e delle scelte attuate. Forse anche questa discrepanza contribuisce a quella disaffezione tra cittadini e sfera politica che si vorrebbe contrastare.

A tacer d’altro si (im)pongono alcuni obiettivi:

- arginare l’indifferenza crescente fra istituzioni politiche e cittadini, specialmente i giovani.

Quanti cittadini si interessano alle politiche della propria amministrazione?

- invitare l’amministrazione ad aprire ‘finestre’ di comunicazione per rendere partecipe la società civile

Rovesciando la domanda precedente, quante amministrazioni coinvolgono i propri cittadini nella definizione delle proprie politiche?

- rafforzare la responsabilità dell’amministrazione nell’esercizio dei propri poteri e adottare sistemi di controllo sulla coerenza e l’adeguatezza del suo operare

Quante amministrazioni si preoccupano, al di fuori di logiche clientelari, di ‘tastare il polso’ del proprio operato sul territorio?

- educare i cittadini all’importanza del partecipare e del come partecipare alla vita politica

Per essere interlocutori efficaci è indispensabile dotarsi di un insieme di conoscenze, diversamente si corre il rischio di instaurare un dialogo fra sordi.

In modo molto divertente Josè Saramago nel suo Saggio sulla lucidità racconta di cittadini che, in occasione delle elezioni amministrative, si recano in massa a votare scheda bianca… con conseguente crisi dei poteri istituzionali. Nella narrazione Saramago esaspera il distacco tra società civile e potere politico e le conseguenze che ne possono derivare.

II) Possibili spunti operativi

Di seguito elenco una serie di parole chiave che potrebbero motivare futuri interventi ed azioni nel perseguimento degli obiettivi sopra enunciati.

MAGGIOR APERTURA,

dunque promuovere una cultura del dialogo e della partecipazione sin dalle fasi di costruzione delle strategie politiche, attraverso un’azione che sappia raccogliere spunti ‘dal basso’, ferme restando le esigenze di coordinamento e unitarietà poste dalla leadership politica.

I requisiti adottati in sede comunitaria per le consultazioni delle parti interessate possono costituire validi esempi di riferimento.

Essi riguardano: i) la chiarezza sull’oggetto delle consultazioni; ii) una comunicazione efficace, tale da permettere a tutte le categorie considerate l’accesso alla consultazione ([9]); iii) la previsione di una durata temporale che garantisca un equilibrio ragionevole per l’elaborazione di contributi sufficientemente completi e quella di decidere in tempi brevi; iv) la possibilità di prevedere la pubblicazione dei contributi delle consultazioni.

Possibili misure da perseguire:

- chiarire il concetto di apertura che si vuole perseguire. Deve essere chiaro che essa è finalizzata a responsabilizzare e apportare forza e vitalità nelle scelte delle istituzioni e non intacca il principio della democrazia rappresentativa;

- sperimentare accordi di partenariato con determinati soggetti / settori della società civile organizzata per dialogare sulle strategie e sulle azioni da perseguire, anche congiuntamente. L’attuazione di questa misura può rivelarsi doppiamente vantaggiosa: da un lato, infatti, permette di attivare consultazioni più ampie; dall’altro, induce le organizzazioni a rendere più rigorose le loro strutture interne e a fornire garanzie di apertura e di rappresentatività (semprechè tali presupposti siano richiesti ai fini della stipula degli accordi.

Per completezza vanno indicate anche le criticità di questa misura. E’ possibile, infatti, che se non opportunamente gestita faciliti l’instaurazione de facto di un regime di associazioni, o comunque di interlocutori, privilegiati.

MAGGIOR COMUNICAZIONE,

dunque facilitare una maggior comunicazione dell’amministrazione verso la società e viceversa. Si consideri che per comunicazione fattiva non va inteso il mero accesso ai documenti, ma un’azione di coinvolgimento perseguita in modo più ‘energico’ (rectius: proattivo) di talchè sia la cittadinanza a comunicare con l’amministrazione.

Sul punto svolgo due rapide considerazioni.

Con la prima faccio riferimento alle misure di comunicazione già esistenti (sportelli, riviste, giornali delle circoscrizioni, siti internet…). L’amministrazione comunale in questi anni ha fatto sicuramente molto sul versante della comunicazione (es. recentissimo lo sportello sull’urbanistica) ma spesso questi strumenti agiscono settorialmente, senza logiche collaborative e/o di coordinamento (con conseguenti disinformazioni e, sic!, diseconomie).

Una seconda considerazione riguarda un aspetto importantissimo ovverosia la sensibilizzazione dei cittadini. L’apertura e la comunicazione, nel senso sopra detto, comportano maggior responsabilizzazione e coinvolgimento e richiedono non solo disponibilità, ma anche capacità per affrontare discussioni sui temi di comune interesse. Va altresì detto che lo scambio di opinioni, per essere efficace, deve vedere quali interlocutori i rappresentanti delle istituzioni.

Un esempio di comunicazione proattiva è costituito dai tavoli attivati nell’ambito della consultazione sull’attuazione delle riforme istituzionali e delle attività culturali della Provincia autonoma di Trento. Non sempre però queste possibilità sono sfruttate in modo vantaggioso. Talvolta la stessa possibilità di partecipare ad una discussione anche semplicemente inviando spunti e riflessioni non è considerata dalla società civile. Un esempio recente è quello del forum informatico per i contributi alla riforma delle attività culturali (cfr. http://www.trentinocultura.net/orizzonti/forum_cogo/hp_cogo.asp) i cui risultati sono stati modesti quanto al numero degli interventi, ma pur sempre rilevanti quanto al contenuto.

Possibili misure da perseguire:

- coordinare l’azione degli strumenti comunicativi già esistenti, secondo logiche di efficienza, efficacia ed economicità

- attivare tavoli di ascolto prima di adottare decisioni/scelte, anche a fronte di un leggero slittamento dei tempi. La partecipazione dei decisori politici a questi tavoli è un elemento importante.

- prevedere strumenti per misurare il feedback della cittadinanza sull’operato dell’amministrazione (mediante distribuzione di formulari, telefonate ecc… è quello che le aziende già fanno per misurare la cd. custmer satisfaction. In città un’esperienza similare è quella effettuata dall’associazione la mia città per misurare il livello di felicità/benessere dei cittadini).

- prevedere interventi di sensibilizzazione sui temi oggetto di future decisioni.

MAGGIOR TRASPARENZA,

dunque garantire nei processi di apertura e comunicazione regole uguali per tutti.

Questo obiettivo rileva come corollario all’attuazione di possibili misure sopra previste (vd. ad esempio la sperimentazione di accordi di partenariato.

MAGGIORE RESPONSABILITÀ E COERENZA,

dunque dimostrare mediante specifici indicatori la compatibilità e la coerenza delle scelte attuate, soprattutto in relazione ai contenuti della programmazione generale.

Possibili misure da perseguire:

- adottare, condividendone il significato, procedure virtuose (es. certificazione di qualità, bilancio sociale ecc…) e darne comunicazione

- pubblicare periodicamente un reportage sullo stato di attuazione della programmazione indicando quel che l’amministrazione ha fatto e sta facendo (utilizzando sia gli strumenti tradizionali sia quelli informatici)

[1] I passaggi normativi più significativi di questo processo sono rappresentati: dalla legge 15 marzo 1997 n. 59 (cd. Legge Bassanini) di delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica amministrazione e per la semplificazione amministrativa, dal d.lgs. 31 marzo 1998 n 112 sul Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni e agli enti locali, dal d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267 recante il Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, dalla legge cost. 18 ottobre 2001 n. 3 recante Modifiche al Titolo V della parte seconda della Costituzione, dalla legge 5 giugno 2003 n. 131 (Legge La Loggia) recante Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla L.Cost. 18 ottobre 2001, n. 3. Infine il disegno di legge costituzionale per la Modificazione di articoli della parte II della costituzione, Atto parlamentare S. 2544, tuttora in discussione.

[2] Cfr. da ultimo il Documento preliminare per il progetto di riforma istituzionale nella Provincia Autonoma di Trento del 27 febbraio 2004, quello recante l’Attuazione delle linee guida per il progetto di riforma istituzionale del 19 luglio 2004 ed infine la bozza di legge concernente Il Governo dell'Autonomia del Trentino: norme in materia di esercizio della potestà legislativa nonché di attribuzione e di esercizio delle funzioni amministrative dei Comuni, delle Comunità e della Provincia autonoma di Trento in attuazione dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza presentata alla Giunta il 12 novembre 2004.

[3] Per chi fosse interessato si rinvia alla lettura dei seguenti documenti della Commissione europea: Rapporto sulla Governace europea 2003-2004 (SEC(2004) 1153), la Comunicazione Semplificare e migliorare la regolamentazione, (COM(2001) 726 – C5-0108/2002), la comunicazione Governance europea: Legiferare meglio (COM(2002) 275), la comunicazione in materia di valutazione d'impatto, quale strumento volto a migliorare la qualità e la coerenza del processo di sviluppo delle strategie (COM(2002) 276), la comunicazione Verso una cultura di maggiore consultazione e dialogo – Proposta di principi generali e requisiti minimi per la consultazione delle parti interessate ad opera della Commissione" (COM(2002) 277), la comunicazione Piano d'azione: semplificare e migliorare la regolamentazione (COM(2002) 278), la relazione al Consiglio europeo di Stoccolma Migliorare e semplificare l'ambiente regolamentare del 7 marzo 2001 (COM(2001) 130), il Libro bianco La governance europea (COM(2001) 428), la risoluzione (1997) sulle relazioni della Commissione al Consiglio europeo dal titolo Legiferare meglio, relative all'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità, alla semplificazione e alla codificazione, per gli anni 1994-1996, e le sue risoluzioni del 18 dicembre 1998 e del 20 ottobre 2000 sulle relazioni elaborate con questo stesso titolo per gli anni 1997-1999

[4] Cfr. Relazione della Commissione sulla governance europea, 2003, Lussemburgo.

[5] La recente Costituzione europea prevede ampie forme di consultazione che tengano conto della dimensione regionale e locale. Nell’ordinamento italiano, la recente riforma del Titolo V della Costituzione, ha stabilito che gli enti territoriali, nelle materie di propria competenza, partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari e provvedono all’attuazione e all’esecuzione degli atti dell’Unione Europea.

[6] COM(2002) 277 def, 5 giugno 2002, Commissione europea.

[7] A questo riguardo il Libro Bianco sulla governance precisa inequivocabilmente che “la consultazione degli ambienti interessati può sempre costituire solo un complemento e non può sostituire le procedure e le decisioni di organi legislativi democraticamente legittimati. La Commissione dichiara che attraverso le procedure di consultazione si riescono a formulare proposte che siano tecnicamente valide, concretamente praticabili e impostate su uno schema tutt’altro che verticistico. In altre parole, una buona consultazione risponde a una doppia finalità: aiuta a migliorare la qualità delle politiche, e al tempo stesso accresce il coinvolgimento delle parti interessate e del pubblico in senso lato.

[8] Cfr. documenti supra in nota 2.

[9] La Commissione rileva come, senza escludere altri strumenti di comunicazione, gli esiti delle consultazioni dovrebbero sempre essere presentati su Internet.